Grundzüge, Ziele und Maßnahmen der VRV 2015


Die Gemeinden, Länder und auch die Gemeindeverbände erstellen ihre Budgets und Rechnungsabschlüsse seit vielen Jahren nach der Voranschlag- und Rechnungsabschlussverordnung 1997 (kurz: VRV 1997). Der Bund hat mit dem Jahr 2013 im Zuge der Bundeshaushaltsrechtsreform den eigenen Rechnungsabschluss und auch das Budget auf die

internationalen Standards der EU-Haushaltsrechnung umgestellt. Dieser neu geordnete Bundeshaushalt diente als Referenzmodell für die Verordnung zur VRV 2015, die der Bundesminister für Finanzen am 19. Oktober 2015 erlassen hat(1). Die Länder und Gemeinden haben die VRV 2015 spätestens für das Finanzjahr 2020 bzw. sofern sie der Kontrolle des Bundesrechnungshofes unterliegen spätestens für das Finanzjahr 2019 anzuwenden.

Die Ziele

Das wesentlichste Ziel ist die möglichst getreue vollständige und einheitliche Darstellung der finanziellen Lage aller Gebietskörperschaften auf Basis der Grundsätze der Transparenz, Effizienz und Vergleichbarkeit; diese finanzielle Lage soll dabei aus Liquiditäts-, Ressourcen- und Vermögenssicht dokumentiert werden. Der Text der VRV 2015 umfasst ca. 20 Seiten, wobei davon fast die Hälfte die Ansatz- und Bewertungsregeln zum Vermögenshaushalt ausmachen. Dazu kommen noch 100 Anlageseiten.

Im Gegensatz zur VRV 1997 sind die Gemeindeverbände zwar nicht dezidiert von der VRV 2015 erfasst; es ist aber mit fast 100%iger Sicherheit davon auszugehen, dass nach Maßgabe landesgesetzlicher Vorschriften die VRV 2015 auch für Gemeindeverbände gelten werden.

 

Die Orientierung an den internationalen Rechnungslegungsstandards (International Public Sector Accounting Standards, kurz: IPSAS) bedeutet zweierlei. Zum einen werden die öffentlichen Verwaltungen über die nationalen Grenzen hinaus vergleichbar. Zum anderen wird eine Annäherung der Rechnungslegung mit privaten Unternehmen erreicht, zumal diese IPSAS wiederum auf den internationalen Rechnungslegungsstandards für privatwirtschaftliche Unternehmen (kurz: IFRS) basieren und eigentlich nur an die speziellen Themen der öffentlichen Hand angepasst wurden.

Die Grundzüge

Das Grundprinzip ist ein integriertes Voranschlags- und Rechnungssystem. Dabei werden verschiedene Rechnungen so miteinander verschränkt dass sie die finanzielle Lage der Gebietskörperschaft im Sinne der oben angeführten Ziele darstellen.

Im Vermögenshaushalt werden Vermögen und Schulden nach dem Wertprinzip einander gegenübergestellt; der Ausgleichsposten wird als Nettovermögen bezeichnet. Damit soll zum Ausdruck gebracht werden, welches Vermögen die Gemeinde hat (Aktiva) und in welches Vermögen sie mit welchen Mitteln investiert (Passiva); im Ergebnis wird darüber Auskunft gegeben, wie sich die Gemeinde insgesamt finanziert hat (durch Eigenmittel und/oder durch Schulden).

Im Ergebnishaushalt werden die Aufwendungen und Erträge eines Kalenderjahres nach dem Soll-Prinzip ermittelt und dargestellt. In der Sprache der VRV 2015 ist ein Ertrag der Wertzuwachs und ein Aufwand der Werteinsatz, jeweils unabhängig vom konkreten Zeitpunkt der Zahlung. Es soll die Frage beantwortet werden, welche Ressourcen die Gemeinde im Jahr verbraucht und welche Erträge die Gemeinde erzielt hat; der Saldo daraus ist das Nettoergebnis.

Im Finanzierungshaushalt wird schließlich die Veränderung der liquiden Mittel, also der Saldo von Auszahlungen und Einzahlungen eines Kalenderjahres nach dem Kassenprinzip, ermittelt. Im Finanzierungshaushalt wird unter anderem auch die operative und investive Tätigkeit abgebildet: Die operative Gebarung umfasst Ein- und Auszahlungen aus der Verwaltungstätigkeit und laufende Transfers. Die investive Gebarung umfasst Ein- und Auszahlungen aus der Investitionstätigkeit, aus der Gewährung und Rückzahlung von Darlehen und gewährten Vorschüssen, sowie aus Kapitaltransfers.

Neben den drei Haushalten sind als weitere Eckpunkte der VRV 2015 noch die Maßgeblichkeit des wirtschaftlichen Eigentums und die Abschreibungsdauer nach einer einheitlichen Liste (Anlage 7) zu betonen. Vermögenswerte sind dann in der Vermögensrechnung zu erfassen, wenn die Gebietskörperschaft zumindest wirtschaftliches Eigentum daran erworben hat. Wirtschaftliches Eigentum liegt unabhängig vom zivilrechtlichen Eigentum vor, wenn die Gemeinde wirtschaftlich wie ein Eigentümer über eine Sache herrscht, indem sie diese insbesondere besitzt, gebraucht, die Verfügungsmacht über sie innehat und das Risiko ihres Verlustes oder ihrer Zerstörung trägt(2).

Bislang kennt die Gemeinde nur einen Haushalt, der in den ordentlichen und den außerordentlichen Haushalt untergliedert ist. Diese Zweiteilung liegt eine ganz andere Sichtweise zugrunde (einzelne außerordentlich hohe ao Ausgaben sind durch ao Einnahmen zu bedecken; Einzeldeckungsprinzip) und ist mit dem integrierten System der drei Haushalte nicht vergleichbar. Der laufende Betrieb („operative Gebarung“) ist im Ergebnis- und Finanzierungshaushalt ersichtlich, die Investitionen („investive Gebarung“) wird im Finanzierungs- und Vermögenshaushalt visualisiert und die externe Finanzierung ist im Finanzierungs- und Vermögenshaushalt lesbar.

Das folgende Schaubild veranschaulicht das verschränkte System:

  1. Der Endbestand an liquiden Mitteln in der Finanzierungsrechnung hat jenen in der Vermögensrechnung (= Banken-und Kassenbestände) zu entsprechen(3).
  2. Die Abschreibung eines Vermögenswertes erfolgt linear und beginnt mit der Inbetriebnahme(4). Dabei wird nicht nur die Entwicklung Vermögenswerte der Gemeinde im Zeitverlauf sichtbar gemacht, sondern über die Ergebnisrechnung auch die Substanzerhaltungspflicht erkenntlich: (... die Abschreibung muss verdient werden ...).
  3. In der Ergebnisrechnung ist das Nettoergebnis, die Differenz aus der Summe der Erträge und Aufwendungen, darzustellen(5). Die Veränderungen im Nettovermögen ergeben sich, ausgehend vom Nettovermögen zum Abschlussstichtag des vorangegangenen Finanzjahres, unter anderem aus dem Nettoergebnis des Finanzjahres und der Zuweisung/Entnahme von Haushaltsrücklagen(6).

Neues und Altes für Gemeinden

Eines gleich vorweg - die VRV 2015 ist schon dem Begriff nach ein Regelwerk für Budget und Rechnungsabschluss. Die VRV 2015 gibt keine Auskunft darüber, wie das kommunale Zahlenmaterial unterjährig erhoben und ermittelt werden soll; mit anderen Worten: die VRV 2015 beschäftigt sich mit keinem Wort mit den Aufzeichnungs- und Buchführungsvorschriften die für die Gemeinden gelten sollen. Um es auf den Punkt zu bringen, könnte die Gemeinde, nur bezogen auf die VRV 2015, weiterhin das kamerale Buchungssystem weiterführen. Im Hinblick auf das verschränkte System von Vermögens-, Ergebnis- und Finanzierungshaushalt ist es aber notwendig schon unterjährig periodengerechte Verbuchungen von Geschäftsfällen vorzunehmen(7). Daher führt kein Weg daran vorbei, als Ergänzung/Erweiterung zur Kameralistik div. Elemente der doppelten Buchhaltung (Doppik), welches die Unternehmen schon seit vielen Jahrzehnten verwenden, zu implementieren.

Das bisherige Ansatzverzeichnis wird weiter verwendet und um einige Positionen ergänzt bzw. werden einige verändert werden.

Die wesentlichste Neuerung für die Gemeinden besteht eigentlich in der Darstellung von Vermögen und Schulden, welche der Bilanz eines privatwirtschaftlichen Unternehmens gleichkommt. Denn mit der Erfassung des gesamten Vermögens und aller Fremdmittel im verschränkten System wird der gesamte Ressourcenverbrauch und nicht nur der Verbrauch von Geldmitteln ersichtlich gemacht. In weiten Zügen ist der Ergebnishaushalt und der Finanzierungshaushalt genau genommen eine, wenn auch erhebliche, geänderte Darstellung dessen, was die Gemeinden nach dem langjährig geübten Prinzip der Soll- und Ist-Buchung von Geschäftsfällen schon kennen. Im Ergebnishaushalt werden aber nunmehr auch weitere nicht zahlungswirksame Vorgänge erfasst, wie etwa die Abschreibung des Sachanlagevermögens, die Veränderung von Rückstellungen oder Neubewertung von - zum Beispiel - Beteiligungen. Der Mehrwert liegt in der übersichtlichen und allgemein verständlichen Darstellung des Gesamtbildes von Vermögen, Schulden, Ertragskraft und Finanzmittel.


Die Maßnahmen

Um die Vermögensrechnung ordnungsgemäß darstellen zu können ist es notwendig, zum 1.1.2019 bzw. 1.1.2020 eine Eröffnungsbilanz zu erstellen; das bedeutet auch den größten Aufwand bzw. die größte Herausforderung für die kommenden Jahre. Die VRV 2015 regelt die Erstellung der Eröffnungsbilanz und ermöglicht spezielle Ansatz und Bewertungsvereinfachungen(8), wobei aber grundsätzlich die allgemeinen Bewertungsmethoden gelten(9). In der länderübergreifenden Entwicklungskooperation mit

4 weiteren Partnern (K5-Gruppe) hat die Kufgem GmbH die Web-Anwendung „k5 – Erfassen & Bewerten“ entwickelt, um das kommunale Vermögen gesamthaft zu erfassen, zu bewerten und schließlich in das k5 Finanzmanagement zu integrieren. Dazu hat die Projektgruppe „VRV 2015 – Tirol“ eine Vielzahl von Hilfestellungen, insbesondere zu den Wertansätzen in der Eröffnungsbilanz, erarbeitet. Die entsprechenden Schulungen dazu starten ab Mitte 2017.

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